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Etat des lieux des relations commerciales entre l'UE et la Chine

Julien Fontaine

D'après le rapport 'EU-China trade and investment relations in challenging times' de la Direction générale des politiques extérieures de l'UE (mai 2020).

Le commerce reste l'aspect le moins problématique de la relation économique UE-Chine. La BRI offre des gains commerciaux potentiels pour l'Europe en améliorant la connectivité physique avec les pays situés le long de la route vers la Chine, mais elle pose également des défis pour l'UE. Alors que les investissements chinois en Europe augmentent et se sont fortement concentrés sur la technologie, cela soulève la question de savoir si l'UE devrait craindre de perdre son avantage technologique, en particulier lorsque les entreprises publiques chinoises pourraient fausser la concurrence par des acquisitions étrangères.


L'Union européenne est le premier partenaire commercial de la Chine. La Chine est le deuxième partenaire commercial de l'UE après les États-Unis, mais elle rattrape rapidement son retard. La croissance soutenue de l'économie chinoise et son intégration dans les chaînes d'approvisionnement mondiales ont mis la Chine sur la voie de devenir le plus grand commerçant du monde et sa plus grande économie, mesurés aux taux de change du marché. Lorsqu'on la mesure par parité de pouvoir d'achat, c'est déjà la plus grande économie du monde.

Depuis 2000, le PIB réel de la Chine a été multiplié par presque 5, tandis que celui de l'UE a augmenté de 20% et celui des États-Unis de 41%. Sur cette période, la croissance chinoise a été de 9% en moyenne et est restée constamment supérieure à 6%. Au début du processus de rattrapage, la Chine avait un niveau de développement très faible. Aujourd'hui encore, le revenu par habitant en Chine ne représente qu'environ un quart du revenu par habitant de l'UE aux taux de change du marché.

Les exportations chinoises ont augmenté encore plus rapidement que le reste de l'économie, en particulier avant la crise financière mondiale, bien que le taux de croissance ait ralenti ces dernières années. La part de la Chine dans les marchés d'exportation mondiaux est passée de 3% en 2000 à environ 11% en 2015, et s'est depuis stabilisée.

Depuis que la Chine a rejoint l'OMC en décembre 2001, les exportations de biens de l'UE vers la Chine ont augmenté en moyenne de plus de 10% par an et ses exportations de services de plus de 15% par an. Cela a généré de nombreux avantages pour les producteurs et les consommateurs de l'UE. Cependant, comme les importations en provenance de Chine ont également augmenté rapidement, cela a également provoqué une certaine perturbation des marchés du travail et des produits de l'UE.

Actuellement, la Chine est le deuxième marché après les États-Unis pour les exportations de l'UE, mais les exportations de l'UE vers la Chine ont été devancées par les exportations de la Chine vers l'UE. Le déficit commercial de l'UE avec la Chine est passé à 220 milliards USD.

Le déficit commercial de l'UE avec la Chine est nettement inférieur au déficit commercial des États-Unis avec la Chine, mais il est toujours important de noter que le déficit de l'UE avec la Chine est plus important que celui rapporté par Eurostat. Les statistiques Comtrade, qui offrent des informations plus précises sur les soldes bilatéraux entre les États membres de l'UE et la Chine, montrent que les soldes bilatéraux entre les différents pays de l'UE et la Chine sont inférieurs à ce que suggèrent les données d'Eurostat.

Selon Comtrade, l'Allemagne a un déficit commercial de 16 milliards USD avec la Chine, tandis que les données d'Eurostat montrent un excédent pour l'Allemagne.

La différence en termes de valeur ajoutée entre les exportations de l'UE vers la Chine (relativement élevée) et les exportations chinoises vers les pays de l'UE (relativement faible) était si importante qu'un déficit commercial bilatéral en termes bruts surestimerait la situation par rapport au déficit commercial en valeur ajoutée. Plus récemment, cependant, cela a été moins le cas, car la Chine a gravi les échelons et la composante valeur ajoutée des exportations a augmenté.

La Chine est devenue beaucoup plus importante dans la chaîne d'approvisionnement mondiale. Cela a de multiples implications pour les relations commerciales UE-Chine et l'économie mondiale en général.

En ce qui concerne l'économie mondiale, l'épidémie de coronavirus est un rappel important de la place de la Chine dans les chaînes de valeur mondiales. La crise sanitaire en Chine a entraîné des perturbations importantes des chaînes d'approvisionnement mondiales.

La nature changeante de la supply chain chinoise et l'ascension chinoise dans les chaînes de valeur mondiales affectent également l'intégration des États membres de l'UE les uns avec les autres en termes d'échange de biens intermédiaires.

Alors que la taille de la chaîne de valeur intra-UE a diminué (les pays sont plus faiblement liés les uns aux autres dans leurs exportations de biens intermédiaires), les États membres de l'UE sont de plus en plus liés à la Chine pour les biens intermédiaires.

Lorsque la Chine a rejoint l'OMC en décembre 2001, elle a bénéficié d'une réduction des droits de douane auxquels sont confrontés ses exportateurs, les autres membres de l'OMC étant tenus d'adopter le principe de la nation la plus favorisée pour la Chine (most-favoured nation treatment).

De plus, l'incertitude concernant la politique commerciale a considérablement diminué. L'OMC fournit aux membres des outils pour se protéger de la concurrence déloyale. En 2018, environ la moitié des instruments de défense commerciale utilisés par l'UE étaient appliqués à la Chine. En particulier, les mesures antidumping ont été largement utilisées et se sont avérées efficaces pour freiner les échanges. Leur utilisation s'est considérablement accrue depuis le début de l'adhésion de la Chine à l'OMC jusqu'en 2006; depuis lors, le nombre de nouveaux cas a diminué. En 2019, l'UE n'a ouvert que deux procédures antidumping contre la Chine, sur un total de cinq affaires antidumping ouvertes par l'UE.

Le rapport entre les cas de l'UE et de la Chine reflète également la balance commerciale entre les deux économies. Enfin, d'autres pays ont utilisé plus fréquemment des instruments antidumping contre la Chine que contre l'UE. En particulier, l'Inde, les États-Unis et le Brésil ont été parmi les utilisateurs les plus fréquents de mesures antidumping contre la Chine. À l'échelle mondiale, plus de 600 mesures antidumping sont en vigueur contre la Chine, dont une fraction seulement provient de l'UE. Enfin, les mesures antidumping de l'UE sont particulièrement importantes dans les métaux de base et les secteurs chimique et pharmaceutique (Felbermayr et Sandkamp, ​​2020).

En décembre 2017, l'UE a ajusté ses règles de défense commerciale, en particulier sa méthodologie de calcul des marges de dumping. Cela est particulièrement pertinent pour la politique commerciale de l'UE à l'égard de la Chine, car l'UE a supprimé les dispositions spécifiques régissant le calcul des droits antidumping pour la Chine et d'autres économies non marchandes.

Selon les anciennes règles, la Chine était la plus grande cible des droits antidumping de l'UE et était également soumise à des droits plus élevés que les autres partenaires commerciaux de l'Europe. Le changement de règle a de facto transféré la charge de la preuve des entreprises chinoises à la Commission européenne. C'est désormais la Commission qui doit prouver que les prix à l'exportation sont faussés pour des raisons non liées à une économie de marché. Dans les cas depuis 2017, la Commission semble avoir constamment soutenu que les prix étaient faussés. La nouvelle méthodologie a également permis d'appliquer des droits plus élevés. La réforme de la législation antidumping européenne pourrait ne pas changer de manière significative la manière dont la Chine est traitée dans les enquêtes antidumping de l'UE, mais elle exige certainement que l'UE soit plus transparente et qu'elle explique soigneusement au cas par cas pourquoi les exportateurs chinois sont traités différemment de ceux d’autres pays.

Vous pouvez suivre le fil d'actualité de la guerre commerciale sur un site dédié de la China General Chamber of Commerce aux Etats-Unis.

Le 14 février 2020, l'Accord économique et commercial (ETA) entre les États-Unis et la Chine est entré en vigueur. Cela pourrait marquer un tournant dans la guerre commerciale sino-américaine, qui a vu les tarifs américains contre la Chine passer d'une moyenne de 3,8% au début de 2018 à 21% à l'été 2019. L'ETA ne traite pas du tout des tarifs mais il engage la Chine à augmenter ses importations en provenance des États-Unis. Ces objectifs seront difficiles à atteindre, notamment en raison du ralentissement de la croissance résultant de la crise des coronavirus. Chowdhry et Felbermayr ont estimé comment l'augmentation envisagée des importations chinoises en provenance des États-Unis pourrait affecter les exportations de l'UE vers la Chine.

En 2021, la Chine importerait des États-Unis des marchandises d'une valeur de 193,3 milliards USD dans le scénario ETA, contre 130,7 milliards USD dans le scénario sans ETA. Ce serait une augmentation de 48%, attribuable à l'ETA. Mécaniquement, les importations en provenance de l'UE diminueraient de 10,8 milliards USD (passant de 202 milliards USD à 191,2 milliards USD), soit 5% de l'indice de référence non faussé. Le secteur manufacturier de l'UE, en particulier les avions et les véhicules, serait le plus durement touché. En outre, l'ETA Chine-États-Unis pourrait empêcher la Chine d'honorer ses engagements envers l'UE en ce qui concerne la protection des indications géographiques. L'UE pourrait toutefois bénéficier des dispositions de l'ETA réduisant les restrictions sur les capitaux propres étrangers en Chine et de son objectif de renforcer la protection de la propriété intellectuelle.

Les flux d'investissements directs étrangers (IDE) entre l'UE et la Chine sont importants, mais leur stock est sous-développé par rapport à la taille des deux économies (Dadush et al, 2019). Alors que les IDE ont augmenté à mesure que les échanges entre l'UE et la Chine ont augmenté, les flux bilatéraux d'IDE restent faibles par rapport à la taille des deux économies et ont été relativement volatils.

Néanmoins, de 2008 à 2017, le stock d'IDE de l'UE en Chine est passé de 54 milliards d'euros à 178 milliards d'euros, soit une augmentation de 225%. Parallèlement, le stock d'IDE chinois dans l'UE a presque décuplé, atteignant 59 milliards d'euros en 2017. La hausse des IDE chinois ne devrait pas être une surprise, étant donné l'émergence de la Chine en tant que puissance économique importante avec un taux de rendement intérieur du capital en baisse. Par conséquent, les IDE chinois ont augmenté en attractivité et en volume.

Les IDE européens en Chine ont diminué ces dernières années. Les acteurs européens se sont plaints des nombreux obstacles rencontrés dans l'environnement chinois, notamment une mauvaise protection des investisseurs, un accès au marché très inégal et parfois arbitraire. Les exigences des coentreprises dans de nombreux secteurs constituent une préoccupation majeure. Celles-ci ont souvent impliqué des transferts de propriété intellectuelle à des homologues chinois, réduisant l'attrait de l'investissement dans les opérations chinoises.

La présence de la Chine dans le groupe des principaux investisseurs mondiaux a également suscité des préoccupations distinctes liées à son modèle économique déterminé. Ce modèle peut créer des règles du jeu inégales. Dans ce contexte, la conclusion d'un traité d'investissement bilatéral UE-Chine serait une étape importante pour réglementer les investissements transfrontaliers entre les deux économies. Les principaux obstacles du côté de l'UE sont la réciprocité nécessaire pour les entreprises de l'UE opérant en Chine et la garantie que les entreprises chinoises opérant dans l'UE se conforment aux règles et réglementations existantes et ne sont pas favorisées par le gouvernement chinois. C'est particulièrement le cas pour les entreprises publiques (SOE), mais cela pourrait également s'appliquer aux entreprises privées.

Les entreprises chinoises sont devenues des concurrents majeurs des entreprises européennes puisqu'elles arrivent en tête de la liste Fortune 500, aux côtés des entreprises américaines. De plus, de nombreuses grandes entreprises chinoises appartiennent à l'État, ce qui pose des défis différents de ceux de la concurrence avec les entreprises américaines, en termes de niveaux de gouvernance et de soutien financier différents. Le fait que les entreprises chinoises opèrent désormais sur des marchés à forte valeur ajoutée (le faisant de plus en plus dans les domaines de force des entreprises européennes) combiné au rôle important de l'État chinois, a contribué à accroître les inquiétudes européennes concernant les investissements chinois sur les marchés européens.

La concurrence entre les entreprises européennes et chinoises n'affecte pas seulement les marchés chinois et européens. C'est également le cas sur les marchés tiers. Alors que la Chine est devenue un acteur mondial clé et une puissance technologique de premier plan, il existe une opinion générale au sein de l'UE selon laquelle la Chine pourrait assumer de plus grandes responsabilités pour faire respecter l'ordre international commercial fondé sur des règles d'une plus grande réciprocité, non-discriminatoires et l'ouverture de son système. Le document «EU-China — A strategic outlook» indique très clairement que ces principes devraient également être appliqués à la relation économique bilatérale.

D'après le rapport 'EU-China trade and investment relations in challenging times' de la Direction générale des politiques extérieures de l'UE (mai 2020).

Alors que les négociations sur un accord bilatéral d'investissement global (CIA) sont en cours, le rapport 'EU-China trade and investment relations in challenging times'  décrit et analyse les relations commerciales et d'investissement bilatérales UE-Chine et évalue également quelles mesures pour assurer la neutralité concurrentielle (un concept avancé par les Chinois) devraient être priorisées pour garantir la non-discrimination contre les entreprises de l'UE qui font du commerce et/ou qui investissent en Chine. Le concept de neutralité concurrentielle vise à mesurer le degré de traitement préférentiel des entreprises publiques.

Les auteurs du rapport concluent que les entreprises publiques sont effectivement traitées de manière préférentielle en Chine, en termes de taux d'imposition effectif plus bas et de paiements d'intérêts inférieurs pour le même montant de dette.

L'initiative Belt and Road (BRI) est d'une importance cruciale pour la Chine, mais aussi pour l'Europe, car la partie terrestre du projet couvre l'Eurasie et comprend jusqu'à 13 pays de l'UE plus une bonne partie du voisinage de l'UE. La BRI s'est à l'origine concentrée sur la construction d'infrastructures de transport, mais a évolué vers un 'soft power' pour la Chine. Il va sans dire qu'une connectivité améliorée peut aider la Chine à renforcer ses relations commerciales avec les régions voisines, y compris avec l'UE. Cela devrait créer des gains commerciaux pour les pays de l'UE si la Chine ne compromet pas ces gains en créant une zone de libre-échange pour les pays couverts par la BRI tout en excluant l'UE, ce qui pourrait même conduire à un détournement des échanges hors de l'UE (García Herrero et Xu, 2016; García Herrero et Xu, 2019).

L'une des principales préoccupations concernant la BRI est qu'elle pourrait conduire à des pièges à l'endettement. Les niveaux de dette publique des pays de la BRI peuvent être classés en fonction de leur dette (potentielle) envers la Chine. Des pays comme Djibouti (dette envers la Chine 69,5% du PIB), la République kirghize (22,6%), le Laos (26,3%) et la Mongolie (27,8%) sont déjà lourdement endettés envers la Chine. Si tous les projets BRI prévus sont réalisés avec l'aide d'une dette supplémentaire garantie par l'État, ces taux augmenteraient encore davantage: à 154,2% pour Djibouti, 92,3% pour la République kirghize, 60,7% pour le Laos et 50% pour la Mongolie.

Les habitants des pays de l'UE et d'ailleurs considéraient auparavant la BRI de manière plutôt positive, mais cette opinion s'est rapidement détériorée depuis le premier sommet de la BRI tenu à Pékin en 2017 (graphique 1.4). Pour apaiser les inquiétudes mondiales sur la BRI, de plus en plus considérée comme plus favorable pour la Chine que pour les autres (hub & spoke model), la Chine a poussé vers un mécanisme plus multilatéral, s'appuyant davantage sur la Banque asiatique d'investissement. Néanmoins, la réaction générale à l'évolution du modèle chinois est toujours régie par le doute et, dans une certaine mesure, par la méfiance. La volonté de la Chine de créer un forum de 17 pays d'Europe centrale et orientale interagissant avec la Chine (connu sous le nom de 17+1), plutôt que d'améliorer la discussion avec les institutions de l'UE, n'aide pas. Cela devrait être un point de discussion important pour tout dialogue économique de haut niveau avec les institutions de l'UE.

Lorsqu'on explore la manière dont les relations UE-Chine sont susceptibles de se développer, le système chinois de crédit social (SCS), qui doit être lancé en 2020, doit être examiné de plus près. Le SCS est considéré par le gouvernement chinois comme une base essentielle d'un mécanisme moderne fondé sur le 'crédit' pour surveiller et contrôler le marché. Mais il y a de bonnes raisons d'être profondément préoccupé par le SCS. Sa transparence est susceptible d'être limitée, ce qui rend difficile l'évaluation d'une éventuelle discrimination à l'encontre des entreprises étrangères. Parmi les autres préoccupations majeures figurent le fait que la vie privée pourrait ne pas être respectée et que la séparation des intérêts privés et commerciaux pourrait être floue. Dans l'ensemble, le système pourrait rendre plus difficile pour les entreprises de l'UE de faire des affaires en Chine. Concernant la cybersécurité, les nouvelles règles chinoises de cybersécurité (mises en place fin 2019) permettent au ministère de la Sécurité publique d'accéder à toutes les informations, données et communications stockées sur les réseaux d'entreprises étrangères opérant en Chine, avec des conséquences majeures pour les entreprises européennes.

En résumé, il est dans l'intérêt de l'UE de favoriser une relation positive avec la Chine, avec un objectif commun de faire progresser le commerce et les investissements bilatéraux, mais aussi de collaborer à une réforme mondiale dans des domaines tels que le changement climatique ou le système multilatéral. Mais l'UE ne peut pas être naïve. Le système économique chinois est conduit par un État hautement invasif. Cela crée de multiples tensions et complications dans les relations commerciales et d'investissement. Le modèle étatique de la Chine rend également plus difficile une concurrence loyale pour les entreprises européennes. Cela crée des inquiétudes quant à l'égalité des chances, non seulement sur les marchés chinois et européen, mais également sur les marchés tiers où les entreprises chinoises et européennes sont en concurrence. Enfin, un parti communiste puissant est également une préoccupation politique majeure pour l'Europe.

La tentative de l'UE de préserver le multilatéralisme et l'importance économique évidente de la Chine devraient servir à rappeler que la poursuite d'une coexistence fructueuse et équilibrée est la seule solution pour les relations économiques UE-Chine.

Cela signifie que l'UE devrait avoir sa propre stratégie pour la Chine, indépendante des États-Unis. En outre, les pays de l'UE devraient être aussi unis que possible sur les relations économiques UE-Chine afin que le pouvoir de négociation de l'UE ne soit pas dilué (García Herrero, 2019). Les relations d'investissement sont désormais vitales pour les relations économiques UE-Chine. Un accord bilatéral d'investissement bien conçu est d'une importance capitale pour une relation stable et équitable.

Sources: ERAI, INSEE, OCDE, IFW-Kiel, WorldBank

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