En juin 2015, les membres d'un comité de la Chambre du Congrès ont entendu un panel d'experts, dont Paul Misener, le plus haut responsable politique d'Amazon, David Williams, l'inspecteur général de l'USPS et Robert G. Taub, le président par intérim de la Postal Regulatory Commission, l'Arcep américaine, parler du déséquilibre des frais d'expédition qui place les marchands américains dans une position concurrentielle désavantageuse par rapport aux détaillants étrangers, en particulier ceux de Chine.
Ce que Misener ne dit pas, c'est qu'il était venu pour mettre fin à un accord que John Donahoe, l'actuel CEO de Nike. Obama avait voulu favoriser eBay en faisant payer une partie du transport aux usagers des postes américaines dans un accord tri-partite entre China Post, USPS et eBay en 2010. Son CEO de l'époque, John Donahoe était un proche du nouveau président démocrate. Sa femme Eileen avait levé des fonds pendant la campagne et avait été nommée Ambassadeur des droits de l'homme à l'ONU. Dès 2010, il avait rejoint le cercle des conseillers de la Maison Blanche jusqu'à l'arrivée de Trump. L'histoire montrera que l'accord passé par Donahoe avec Jack Ma au AliFest 2011 allait se retourner contre eBay. AliExpress et Wish et tous les vendeurs expédiant directement de Chine en sortiront vainqueurs. C'est Trump qui y mettra un terme lors d'une crise diplomatique qu'il a lui même déclenchée et qui aboutira à la renégociation des la règle dite "des frais terminaux" de l'Union Postale Universelle.
Le 16 juin 2015, ce comité des opérations gouvernementales était présidé par Mark Meadows, l'un des alliés les plus proches de Donald Trump. Il a été chef de cabinet de la Maison Blanche de 2020 jusqu'à la fin du mandat. Meadows a passé sa carrière entre l'administration postale, le General Accounting Office (la cour des Comptes) et le Pentagone.
Paul Misener, vice-président de la politique publique mondiale d'Amazon, a déclaré aux membres de la Commission que les vendeurs américains souffraient de ce qu'il a appelé un système «frustrant» et «complètement inutile et illogique» par lequel les entreprises chinoises peuvent expédier des commandes de faible poids à des acheteurs américains à des tarifs nettement moins chers que ceux proposés aux vendeurs nationaux.
Les perdants incontestables sont les entreprises américaines qui vendent aux consommateurs américains, et ce sont de nombreux vendeurs via notre site Web. Les gagnants incontestables sont les vendeurs étrangers qui vendent aux consommateurs américains. Ils obtiennent un avantage formidable», a déclaré Paul Misener.
Bien qu'une grande partie de la discussion lors de l'audience se soit concentrée sur l'accord ePacket que le service postal américain avait conclu avec China Post en 2010 sous la présidence d'Obama dans le cadre d'un accord trilatéral conclu avec entre eBay Chine, China Post et US Postal Service, les législateurs avaient convoqué la session pour examiner le paysage global du courrier postal, régi par l'Union postale universelle (UPU), une organisation onusienne qui fixe les tarifs des livraisons transfrontalières appelées la règle des frais terminaux.
Selon Misener, "le désavantage concurrentiel qui en résulte pour les entreprises américaines de toutes tailles est aussi injuste qu'illogique. Par exemple, aux tarifs actuels, l'expédition d'un colis de 100 grammes à Fairfax, en Virginie, coûterait au moins 1,94 $ à une petite entreprise de Marion, en Caroline du Nord, à une distance de 340 milles, mais ne coûterait à une entreprise de Shanghai que 1,12 $ à une distance de 7000 milles. L'expédition d'un colis d'une livre à New York coûterait près de 6,00 $ de Greenville, en Caroline du Sud, mais seulement 3,66 $ de Pékin."
Selon l'inspecteur général de l'USPS, David Williams, les frais terminaux fournis dans le cadre de l'UPU font perdre de l'argent au service postal américain. Il avait perdu 75 millions de dollars en 2014 sur la livraison du courrier entrant d'expéditeurs étrangers, et la montée en puissance du e-commerce transfrontalier n'a fait qu'ajouter au défi.
L'explosion du e-commerce crée de nouveaux domaines de préoccupation. Le nombre de petits colis envoyés aux États-Unis depuis la Chine a considérablement augmenté. Le service postal perd de l'argent en livrant chacun de ces colis, et China Post peut les envoyer à des tarifs inférieurs à ceux des entreprises situées ici aux États-Unis.» David Williams, inspecteur général de l'USPS.
Williams a expliqué que le service postal avait négocié son option de livraison ePacket dans le but de réduire ses pertes sur les envois internationaux. Les améliorations étaient au mieux marginales. Il a déclaré que sur la base des chiffres de 2012, le service postal avait livré quelques 27 millions d'expéditions de colis de China Post, perdant en moyenne 1,10 dollar par pièce, soit cinq cents de moins que les pertes sous le régime des frais terminaux établi par l'UPU.
Le service postal a déclaré qu'il tentait de faire pression pour un meilleur accord ePacket avec la Chine, mais que son influence était faible, étant donné que la Chine peut toujours abandonner l'accord bilatéral et permettre aux tarifs de revenir aux frais terminaux encore plus favorables.
L'une des principales fonctions du Congrès de l'UPU(*), qui se réunit tous les quatre ans, est de fixer une structure tarifaire selon laquelle les postes expéditrices des pays importateurs "développé" paient leurs homologues étrangers "en développement" pour la livraison du dernier kilomètre selon une classification d'un indice de développement postal. L'organisation divise les pays membres en catégories de nations «cibles» et «en transition». Ces pays cibles réputés sont généralement plus industrialisés et paient des tarifs d'expédition plus élevés, tandis que les pays en transition paient à des tarifs inférieurs. En 2015, la Chine était classée comme pays en transition.
Nancy Sparks, directrice générale des affaires réglementaires chez FedEx Express, a décrit le cadre de l'UPU comme un cadre dans lequel «les nantis paient pour les démunis». Mais avec des puissances économiques comme la Chine et l'Inde encore désignées comme des nations de transition aux fins de la fixation des taux, Sparks ne s'est pas gênée pour interpeller l'audience sur "le besoin de refonte de ce système binaire".
Robert Taub, alors président par intérim de la Commission de Régulation Postale, l'Arcep américaine, a rappelé une audition sur la question des tarifs de l'UPU. Il y a une quinzaine d'années, alors qu'il était membre du Sénat. Taub a noté que les témoins avaient exprimé les mêmes préoccupations au sujet des distorsions du marché résultant des taux de l'UPU, observant que les progrès dans la réalisation de la réforme des taux par le biais de l'instance internationale avaient été «glaciaux».
Il poursuivit "une décennie et demie plus tard, la Commission a déclaré dans un rapport publié il y a moins de trois mois qu'elle reconnaît que le régime de tarification du produit de la poste aux lettres entrante basé sur la formule actuelle de l'UPU entraîne des taux de frais terminaux non compensatoires. En conséquence, les expéditeurs nationaux continuent de subventionner l'entrée de postes de courrier entrants par des expéditeurs étrangers qui utilisent la même infrastructure postale mais ne supportent aucunement la charge de contribuer à son coût institutionnel. Lors de cette audience, il y a 15 ans, la Commission a décrit le exactement la même situation", avait déclaré le président de l'autorité de de régulation postale.
En outre, avait-il ajouté, "au fur et à mesure que la Commission comprenait mieux le système des frais terminaux de l'UPU, elle s'est rendu compte que personne n'avait analysé les effets plus larges du système des frais terminaux à travers le prisme de la théorie économique. Par conséquent, l'année dernière, la Commission a passé un contrat avec Copenhagen Economics pour aborder les frais terminaux dans cette perspective. Le rapport a constaté que les frais terminaux tels qu'ils sont actuellement structurés créent diverses distorsions de la concurrence, de la demande, des flux commerciaux et des coûts des opérateurs postaux."
Le rapport auquel Taub se référait est "Quantification of financial transfers caused by Universal Postal Union terminal dues" de Copenhagen Economics, une société de conseil bien connue de Bruxelles. Elle estimait l'ampleur des transferts financiers entre les opérateurs postaux nationaux créés par le système de frais terminaux de l'UPU à 950 millions de droits de tirage spéciaux (DTS), soit environ 1,4 milliard USD en 2014.
Les DTS, ou droits de tirage spéciaux, sont un instrument monétaire international créé par le FMI en 1969 pour compléter les réserves officielles existantes des pays membres. Les DTS ont été principalement créés pour remplacer l'or monétaire dans les grandes transactions internationales.
Sans les nommer, les auteurs du rapport écrivaient qu'un grand nombre de pays enregistraient des transferts nettement plus importants, notamment un qui bénéficiait d'un transfert net positif de "270 millions de DTS correspondant à près de 400 millions USD". Ils calculaient aussi que certains opérateurs connaissaient un transfert net négatif allant "jusqu'à 13% des revenus du courrier pour les pays connaissant un transfert financier net négatif, et jusqu'à 30% des revenus du courrier pour les pays connaissant des transferts financiers nets positifs."
Les conclusions du rapport annonçaient l'impact mineur des changements annoncés par l'UPU sur les distorsions générées et l'inexorable croissance des transferts financiers de 50% entre 2018 et 2021, pour l'estimer à 3,1 milliards USD en 2018.
En septembre 2016, le Congrès de l'UPU à Istanbul avait approuvé un certain nombre de modifications du système des frais terminaux, qui sont entrés en vigueur le 1er janvier 2018. Dans ce contexte, la Commission de Régulation Postale présidée par Taub avait demandé à Copenhagen Economics d'estimer l'impact de ces changements sur les transferts financiers à venir.,
Voici les figures les plus significatives du rapport. Les pays ne sont pas nommés mais remplacés par un numéro.
Taub poursuivit: "Il y a 15 ans, en mars 2000, ce comité a tenu une audience très similaire sur la politique postale internationale. J'y étais en ma qualité de directeur du personnel du sous-comité. L'audience était présidée par l'ancien représentant John McHugh, auprès de qui j'ai également exercé les fonctions de chef de cabinet. L'audience a suivi le Congrès de l'UPU de 1999 qui s'est engagé à atteindre un système de frais terminaux basé sur les coûts d'ici 2005. Il y a eu trois autres Congrès de l'UPU depuis, mais l'objectif du Congrès des frais terminaux d’ici 2005 n’ont pas été réalisés."
"En septembre 2014, le secteur privé a soumis trois propositions de frais terminaux au Comité consultatif fédéral du Département d'État. La Commission suggère que le sous-comité des frais terminaux récemment approuvé par le comité consultatif examine attentivement ces propositions et le rapport de Copenhague Economics. La solution clé de ce rapport, des prix similaires pour des services similaires, quel que soit le pays d'origine ou le statut d'opérateur privé ou public, montre que les frais terminaux ne doivent pas rester un problème insoluble.", a déclaré Taub.
Le Congrès de l'UPU à Doha en 2012 avait adopté des frais terminaux qui augmentaient les tarifs du service postal pour la plupart des pays industrialisés d'environ 13% par an de 2014 à 2017. La Commission a constaté que ces augmentations continues des frais terminaux, si elles sont accompagnées d'une maîtrise des coûts, devraient avoir un effet positif sur les revenus de la poste aux lettres et la couverture des coûts.
Taub a voulu rassuré la Commission sur les intentions gouvernementales pour le congrès de l'UPU suivant à Istanbul en 2016. "La délégation américaine sera dirigée par le département d'État, qui dit qu'il insistera pour que les tarifs d'expédition soient plus proches des coûts réels, bien que dans un système à une nation et à une voix, le changement ne se fasse pas facilement. Mais les classifications des pays membres ne sont pas statiques et, en effet, lors de la réunion de l'année prochaine, la Chine sera pour la première fois considérée comme un pays cible, sous réserve de la structure de taux plus élevée", a t-il déclaré.
Robert Faucher, sous-secrétaire adjoint par intérim du Bureau des affaires des organisations internationales du département d'État, a reconnu la frustration exprimée par les témoins et les législateurs et s'est engagé à plaider avec force pour des réformes des taux lors des négociations d'Istanbul.
«Je conviens que le rythme a été très lent, cela pourrait être meilleur, mais lorsque vous négociez avec 192 autres pays dans un cadre mondial pour toutes ces sortes de choses, ce n'est pas quelque chose que nous souhaitons simplement - claquer des doigts et avoir c'est fait», a déclaré Faucher. «Nous devons travailler très soigneusement et travailler avec beaucoup de diligence.»
De son côté, Misener avait rejeté l’impact que le reclassement de la Chine en tant que pays cible aura sur les frais terminaux pour les livraisons américaines, et a souligné que toute modification du cadre de l’UPU n’aurait aucune incidence directe sur l'accord bilatéral entre l'USPS et China Post qui régit les ePackets.
À des volumes élevés, en particulier pour les articles à bas prix, de telles différences de coûts d'expédition peuvent faire ou défaire une petite entreprise de commerce électronique. Les accords internationaux actuels qui, en fin de compte, discriminent les expéditeurs nationaux américains de toutes tailles devraient être réformés", selon Misener
«C'est regarder cela complètement dans le vide», a déclaré Misener. «Il semble que nous ayons cette relation beaucoup plus large avec la Chine et cela devrait être sur la table dans le cadre de celle-ci. Et donc, si le Département d'État se limite à négocier uniquement au sein de l'UPU, nous manquons une occasion de voir cela de manière plus globale dans le cadre de nos relations bilatérales avec la Chine.»
Misener avait demandé un rapprochement des tarifs pour équilibrer les règles du jeu sur lesquelles les vendeurs américains et les vendeurs basés à l'étranger se faisaient concurrence. "Avec tous les liens forts et croissants entre nos nations, nous pouvons résoudre le déséquilibre anachronique qui, s'il était un jour logique pour les dollars basés en Chine d'avoir un avantage sur les prix d'expédition aux États-Unis par rapport aux vendeurs basés aux États-Unis, cela n'a plus de sens maintenant, compte tenu de la solide position commerciale dont jouit déjà la Chine."
La Commission du Congrès concluait que les accords internationaux existants offraient aux entreprises étrangères un service de courrier beaucoup moins cher aux États-Unis que ce que l'USPS offrait aux vendeurs américains pour les expéditions nationales. Dans un souci à la fois d'une concurrence effective en matière d'expédition et d'équité envers les entreprises de vente américaines, le système de compensation des livraisons de terminaux de l'UPU et les accords bilatéraux actuels entre l'USPS et les principaux opérateurs postaux étrangers tels que China Post doivent être réformés.
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China Post rapportait avoir expédié 700 millions de colis hors de Chine en 2015, ce qui représente une croissance de 70% par rapport à 2014. Les colis expédiés spécifiquement via ePacket avaient augmenté de 90% en 2015 en un an, selon le Bureau de la poste d'État de Chine.
China Post et USPS n'ont pas révélé le nombre de colis traités entre la Chine et les États-Unis, mais China Post affirmait gérer 109 vols de fret chaque semaine entre la Chine et les États-Unis en 2015, ce qui représentait environ 20% de ses 551 vols mondiaux.
Environ 50% des colis transfrontaliers étaient envoyés à l'étranger via China Post.
"Cela implique que quelque chose de l'ordre de 700 millions de colis est entré principalement dans les pays occidentaux sans aucune responsabilité en termes d'informations de données électroniques, ni de responsabilité concernant le coût global des envois postaux à l'étranger à leur propre service postal national" écrira deux ans plus tard la Hudson Postal Commission.
USPS ne déclarait pas de pertes sur son activité internationale dans son rapport au Congrès sur l'exercice 2015. Aucune mention de l'UPU et des frais terminaux dans le rapport financier de 72 pages.
(*) Le Congrès de l'UPU se compose de représentants de tous les pays membres de l'UPU. Il se réunit tous les quatre ans pour adopter une nouvelle Convention et amender la Constitution et le Règlement général. Au Congrès, chaque pays membre dispose d'une voix. En raison de la répartition inégale du courrier international sortant entre les pays membres de l'UPU, 96 pays membres représentant aussi peu que 1% du marché international de la poste aux lettres peuvent faire échec à toute proposition normale du Congrès. 64 pays membres, représentant moins de 0,25% du marché de la poste aux lettres, peuvent rejeter un amendement à la Constitution exigeant une majorité des deux tiers. Dans l'ensemble, 80% des droits de vote au Congrès sont dévolus à 153 pays membres qui représentent environ 9% du marché international de la poste aux lettres.
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